本報記者 高雲才
  編者按:建立城鄉統一的戶口登記制度,取消農業戶口與非農業戶口性質區分,統一登記為居民戶口,標志著實施半個多世紀的城鄉二元戶籍制度改革進入全面攻堅階段。《國務院關於進一步推進戶籍制度改革的意見》,註定要載入國家史冊。《意見》起草組成員、中央農村工作領導小組辦公室趙陽日前就有關問題接受了本報記者的獨家採訪。
  城鎮化的持續推進,將為數億農民工在城市創造更高水平新生活
  推進戶籍制度改革是解決“三農”問題的重大舉措。目前我國農業勞動力人均耕作土地面積不到10畝,人多地少的基本國情將長期存在,農業普遍存在著規模小、效率低等問題。從根本上解決“三農”問題就必須減少農民,優化農業資源配置,提高農業生產率。
  農民工不能在城市安居樂業,長期奔波於城鄉之間,他們把人生的黃金時間都用在了城裡,人口紅利留在了發達地區和城鎮。從長遠看,這會進一步導致城鄉、區域差距的擴大。推進戶籍制度改革,可以從根本上改善城鄉資源配置,擴大農業經營規模和提高農業效率,為發展現代農業、持續增加農民收入創造條件,可以縮小城鄉差距,最終達到富裕農民、繁榮農村的目的。
  推進戶籍制度改革是促進新型城鎮化健康發展的關鍵環節。在城鄉分割二元體制下,農民工仍然被視為城鎮的“過客”,不能享受與城市居民同等的待遇,沒有真正獲得市民身份。城鎮化的目標就是要使農民變市民,改變工業化、城鎮化進程與農民工市民化進程脫節的局面。目前,我國城鎮化率已達到53.73%,在7.3億城鎮人口中有2.69億是農民工。解決“三農”問題,需要從根本上解決城鄉二元結構,推進包括戶籍制度在內的一系列重大制度改革,健全城鄉一體化體制機制。隨著我國城鎮化進程的持續推進,農村勞動力還將繼續流向城鎮。推進農民工市民化,必須改變將進城農民工拒於城鎮社會之外的制度環境,走一條以人為核心的新型城鎮化道路,把促進有能力在城鎮穩定就業和生活的常住人口有序實現市民化作為首要任務。
  推進戶籍制度改革是促進社會和諧發展的有力保證。我國長期以來實行的是城鄉分治的戶籍管理制度,農民工長期處在城鎮的邊緣,被當作廉價勞動力。在城鎮農民工的合法權益得不到應有的尊重和保護,使得農民工對城鎮社會普遍懷有疏離感。另一方面,由於長期遠離農業生產和農村生活,進城務工農民特別是新生代農民工對農村的認同感和歸屬感也會逐漸淡化。通過戶籍制度改革,將實現對農民工由排斥到容納,由管理為主向服務為主的轉型,讓廣大農民平等參與現代化進程,實現農民工真正意義上的“進城”,共同分享現代化成果。
  城鄉戶口界限取消,不意味著農民消失,農民將來更多是職業稱謂
  新中國成立至今,我國戶籍制度經歷了一個發展的過程,大致可以分為三個時間節點。第一個時點是1958年,從人民公社時期開始。1958年全國人大通過戶口登記條例,以條文形式限制農民進入城鎮,從鎮到城市也有限制,標志著城鄉分割制度的建立。這主要是滿足當時優先發展重工業的工業化戰略和人民公社的農業管理體制的需要,要建立與之相配套的人口管理制度。第二個時點是1984年。當年的中央一號文件明確了關於允許務工經商的農民自理口糧到集鎮落戶的政策。這是改革開放後我國城鄉戶籍制度首次發生重要變化,制度變遷主要是由於鄉鎮企業的發展需要農村勞動力,是經濟社會發展的必然要求。第三個時點是2014年。國務院關於戶籍制度改革《意見》頒佈,標志著建立城鄉統一戶籍管理制度邁出實質性步伐。新型戶籍制度的建立,將為農民落戶城鎮提供更加公平的制度環境。
  目前,多數大城市和特大城市,在戶籍管理上對落戶設定了一定的條件是必要的。進入城市的人口增加,意味著城市公共資源的投入增加,這有一個城市承載能力的問題,為此,《意見》對轉移進城農民落戶城鎮提出了分類指導、分步實施的總體部署。農民在城鎮落戶定居,是一個漸進和逐步完善的過程,需要因地制宜地加以引導。
  一定意義上講,“農民”更多是個職業身份,應該是指經營農地和從事農業的人。未來的戶籍登記沒有了農業戶口與非農業戶口之分,但並不是沒有農民與非農民之分。城鄉農業戶口和非農業戶口的界限取消了,並不意味著農民消失了,農民的職業始終有其歷史和現實含義。無論到什麼時候,我國都還有相當數量的農民,即使我國城鎮化率2030年達到66%左右,還有近5億人口居住在農村。
  推進戶籍制度改革,促進新型城鎮化發展,不是 “消滅”農民,更不是遺忘農民。公共服務的陽光要照到留在農村的農民群體,農村教育文化及社會保障都要繼續加強完善。在城鎮化發展的過程中,要充分考慮大中小城市和小城鎮之間及東、中、西部地區的不同實際,結合人口規模、綜合承載能力等不同情況,統籌推進戶籍制度改革和基本公共服務均等化,不斷擴大就業、教育、醫療、養老、住房保障等城鎮基本公共服務覆蓋面。
  要關註戶口本上的身份轉換,更應關註戶口本背後的真實,切實保障農民“三權”
  土地承包經營權和宅基地使用權是《物權法》等多部法律賦予農戶的用益物權,集體收益分配權是農民作為集體經濟組織成員應當享有的合法財產權利,必須依法保障好、維護好農民的“三權”。
  現階段不得以農民退出土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權作為農民進城落戶的條件。當前,進城農民落戶的實際行動滯後於農民意願,重要原因是擔心“三權”得不到充分保護,他們中的大多數不願意放棄“三權”來換取城鎮戶口。據調查,80%以上願意進城定居的農民工希望保留承包地,2/3的農民工希望保留在農村的宅基地和房產。所以,深化戶籍制度改革,要在法律和制度保障農民權益的基礎上,充分尊重進城農民的自主選擇權。農民進城落戶後,由農民自己來決定是否有償退出“三權”。要在尊重農民意願前提下開展這項改革的試點工作,就是要讓農民進退有路、選擇自由。
  新型城鎮化決不是一紙戶口的事,從政策著力點看,首要任務是圍繞提高城鎮化發展質量,穩步提高戶籍人口城鎮化水平。農民進城落戶不是一個簡單的戶籍問題,農民進城不應僅僅關註他們身份的轉變,更重要的是關註他們進城落戶後,是否能夠享有平等的公共服務。在這個進程中,農民自身需要一個逐步適應的過程,城市政府應履行向農業轉移人口提供與當地城鎮居民均等的基本公共服務的職責。
  加快推進農民工的市民化,是一個複雜的歷史過程。隨著我國經濟社會發展水平的提高和公共服務進一步均等化,有關進城農民“三權”的制度安排和相關法律也需要進一步研究完善。農民願不願進城,關鍵在於是否讓進城落戶的農民享有和當地居民同等權利。
  “戶改”功夫在“戶改”之外,這個功夫下好了,農業轉移人口就願意落戶,“戶改”這件好事才能真正辦好辦實。所以,不應該只關註每年轉了多少戶口,更應該關註農民工進城後,合法的財產如何保障,與切身利益相關的公共服務如何完善。讓進城的農民真正感受到城裡月亮和家鄉的一樣圓。
(原標題:新型城鎮化決不是一紙戶口的事(鄉村觀察))
編輯:SN182
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